Luiz Eduardo Soares

NOVAS POLÍTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA:ALGUNS EXEMPLOS RECENTES

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SEGURANÇA PÚBLICA: O QUE FAZER?

Luiz Eduardo Soares

(Visiting scholar na Columbia University e no Vera Institute of Justice)

O observador atento e sensível sente-se impotente ante a magnitude do problema brasileiro da violência, da criminalidade, da insegurança. Sobretudo nas grandes cidades, os números que sintetizam a contabilidade mórbida são tão assustadores, que o cidadão de bom senso sente-se esmagado, íntima e objetivamente derrotado. Esses sentimentos conduzem ao ceticismo, à paralisia ou à intensificação da demanda por ordem autoritária, na ilusória suposição de que a violência da polícia aumentaria sua eficiência e de que leis draconianas fariam o milagre de nos trazer a paz.

O comportamento da maior parte dos políticos, no Governo ou no Parlamento, não tem ajudado. Os conservadores sempre tiveram fortes convicções sobre como enfrentar o problema da segurança pública e sempre defenderam que se fizesse mais do mesmo: as polícias podem ser as mesmas, sua forma de organização pode ser preservada, desde que sejam mais duras no combate ao crime e melhor equipadas para o confronto bélico. O ideal jamais explicitado, mas tacitamente compartilhado à direita do espectro político, costumava ser: isolam-se as hordas empobrecidas com um cinturão sanitário cripto-militar para que a cidade dos incluídos celebre os benefícios da sociabilidade harmoniosa. O modelo não funciona mais. A estratégia territorial e as práticas discriminadoras fazem água por todo lado. O cerco e a brutalidade policial tornaram-se incapazes de garantir os efeitos disciplinadores de nosso apartheid. É verdade que a velha retórica salpicada de ódio e estigmas tem sobrevivido ao colapso de seu sentido prático. No entanto, apesar dessa sobrevivência puramente oportunista e demagógica, até os conservadores mais sensíveis já se dão conta de que a aposta na discriminação e na barbárie policial só serviu para estender e aprofundar a barbárie, projetando-a sobre o conjunto da sociedade, fazendo-a atingir todas as classes sociais, indiscriminadamente, e com velocidade epidêmica. Até mesmo os tradicionais defensores de posturas duras e unilateralmente repressivas já percebem que os métodos que defenderam e aplicaram conduziram à degradação das instituições policiais e à deterioração de sua credibilidade. E, por óbvio, compreenderam que sem polícias razoavelmente confiáveis, disciplinadas e organizadas, sob controle do poder público e a supervisão da sociedade, suficientemente honestas para serem capazes de operar segundo regras institucionais e princípios legais, nenhuma política de segurança digna deste nome, dotada de um mínimo de racionalidade e consistência, poderá ser posta em prática e, portanto, terá alguma chance de dar certo.

Em resumo, até mesmo os conservadores já reconhecem ou começam a reconhecer que: (1) ou a segurança pública existirá para todos ou não existirá para ninguém, por mais que as elites se protejam com grades, cães e profissionais da segurança privada; (2) é inviável pensar em segurança pública sem polícias que funcionem, isto é, que deixem de ser parte do problema e passem a ser parte da solução; (3) polícias que funcionam são as que se organizam segundo modelos racionais de gerenciamento e que operam com base em informações sistemáticas, diagnósticos rigorosos, planejamento e avaliações regulares, dispondo dos equipamentos e da tecnologia correspondentes ao tamanho das responsabilidades; (4) e, finalmente, para que elas não sejam capturáveis pelas dinâmicas criminais e não se convertam em cúmplices do crime organizado, é preciso que se submetam a códigos de comportamento institucionais compatíveis com as leis que têm a obrigação de fazer cumprir. Isso exige controle externo, participação da sociedade, o que, por outro lado, serve à reconstrução da credibilidade. Nesse sentido preciso, eficiência policial e respeito às leis e aos direitos humanos seriam faces da mesma moeda. Em outras palavras, creio que até mesmo os conservadores mais refratários ao discurso dos direitos humanos tendem a se aproximar do ponto em que se renderão à necessidade de incorporá-lo, em nome da civilização, no Brasil.

À esquerda do espectro político, o quadro não tem sido mais animador, a despeito das boas intenções. Contudo, a crise atual também aponta para avanços significativos. Tradicionalmente, políticos de esquerda e militantes dos direitos humanos temos sido muito bons na denúncia e na crítica, mas pouco eloquentes na apresentação construtiva de propostas para uma política alternativa de segurança pública. Creio que isso se deveu, sobretudo, à nossa visão da criminalidade e da violência interpessoal como meros sintomas e consequências de causas profundas, que residiriam nas estruturas sócio-econômicas injustas e opressivas. Essa concepção nos levou a subestimar a segurança pública como uma questão específica e dramática em si mesma, que exigiria enfrentamento também específico e urgente, quaisquer que fossem suas causas profundas. Até hoje, as relações entre economia, estruturas sociais, violência e criminalidade são matéria controversa e, em temas assim complexos, diferentes posições são legítimas. No entanto, ainda que criminalidade e violência fossem apenas sintomas (no que, pessoalmente, não creio, ainda que eu esteja longe de negar a importância de condicionantes sócio-econômicos e culturais), deveríamos atentar para o fato de que sintomas, às vezes, matam o paciente. Ou seja, independentemente das demais políticas cujos focos são estruturais e sem prejuízo de que se lhes atribua toda a importância que merecem, é indispensável e inadiável saber o que fazer com as polícias, com a situação caótica de nossa (in)segurança pública, com a criminalidade, com o medo que se espalha, realimentando preconceitos, aprofundando divisões sociais e injustiças, e até mesmo com os efeitos destrutivos que a falta de segurança provoca sobre a economia.

Em outras palavras, as esquerdas e os militantes dos direitos humanos defrontam-se, hoje, com um quadro que lhes impõe a atenção ao outro lado, sempre negligenciado, da moeda dos direitos humanos: a eficiência policial. Nenhuma política de segurança voltada para o respeito aos cidadãos será viável sem que haja as condições institucionais indispensáveis ao exercício de qualquer política. E tais condições incluem organização administrativa racional, sistematização na coleta, difusão e análise de dados, produção de diagnósticos, planejamento e monitoramento regulares, requalificação profissional, mecanismos de controle interno e externo, etc… Ou seja, assim como os conservadores começam a se aproximar de uma nova forma de definição do desafio da segurança pública, em cujo contexto a questão dos direitos humanos tenderá a se impor como uma dimensão inescapável da eficiência sistêmica desejada, as esquerdas já se movimentam rumo à revalorização da segurança pública, agora entendida como uma problemática relevante, o que as conduzirá ao reconhecimento de que a eficiência policial é uma dimensão intrínseca ao exercício de qualquer política de segurança comprometida, na prática, com os direitos humanos.

Se essa interpretação está correta, a crise de insegurança que atravessamos pode estar servindo à reconstrução de nossa cultura cívica e política, aproximando visões opostas, superando dicotomias empobrecedoras, transcendendo polaridades reducionistas, e, quem sabe, criando as condições para uma futura coalizão contra a barbárie e pela civilização, no Brasil.

Versão inicial do segundo texto para República:

Dependendo do ângulo de observação, o problema da segurança pública no Brasil parece inabordável. Vejam bem, não digo insolúvel: a impressão provocada pelo tamanho do desafio é tão desproporcional às nossas forças, que não conseguimos nem mesmo abordá-lo, isto é, descrevê-lo de um modo ordenado –o que seria o primeiro passo para identificarmos o que é prioritário, em meio ao oceano de dificuldades, definirmos uma metodologia de enfrentamento e, quem sabe?, uma estratégia, se não de solução, pelo menos de relativo controle. Claro, é compreensível a dificuldade, seja pelas dimensões realmente assustadoras de nossa insegurança, sobretudo em algumas grandes cidades, seja pelos erros que o setor público acumulou nesse campo.

No entanto, estou convencido de que o problema da segurança, essa pedreira aparentemente intransponível, pode ser enfrentado com chances razoáveis de êxito, se soubermos abordá-lo. Acredito que seria necessário, para uma abordagem adequada, compreender dois pontos: (1) por mais relevantes que sejam as causas sócio-econômicas e sem prejuízo do reconhecimento quanto à urgência de investimentos nessa área, deveríamos considerar que o fenômeno epidêmico da criminalidade, em sua multiplicidade, requer diagnósticos específicos e tratamentos igualmente específicos; (2) quaisquer que sejam esses tratamentos, para aplicá-los será preciso dispor de instrumentos institucionais, isto é, de agências de segurança pública, entre as quais se destacam, por sua centralidade funcional, as polícias. Em outras palavras, é necessário (1) formular políticas de segurança e (2) contar com instituições policiais capazes de aplicá-las.

Tudo isso é simples, até mesmo trivial, na teoria. Porém, na prática, é bastante complicado, porque a situação caótica que vivemos impede tanto a formulação de políticas consistentes, quanto sua aplicação. Por algumas razões elementares: só há política se houver diagnóstico, isto é, uma compreensão rigorosa da realidade que se deseja modificar; e só há diagnóstico se houver dados confiáveis, informações de boa qualidade, coletadas e organizadas de modo sistemático. Por outro lado, sem política, sem planejamento, sem a identificação de metas e meios de alcançá-las, é impossível avaliar resultados e desempenhos. Ocorre que, sem avaliação, torna-se inviável descobrir os erros e preparar-se para não repetí-los, ou seja, torna-se inviável monitorar o processo, corrigí-lo, aperfeiçoá-lo, acumulando experiências, amadurecendo, evoluindo. Sem dados qualificados, diagnósticos racionais, planejamento e avaliações regulares, as ações e agências da segurança pública perdem a razão e a memória. Viram autômatos amnésicos, verdadeiros zumbis coletivos, correndo atrás dos fatos consumados, sem agilidade e capacidade adaptativa. Condenam-se a agir sem inteligência estratégica e renunciam às intervenções preventivas. Por isso, o que se costuma chamar, no Brasil, política de segurança, com frequência, não passa de movimentos reativos e fragmentários das máquinas institucionais pavlovianamente treinadas e estruturadas para apagar incêndios, correr atrás do leite derramado e responder, mal e lentamente, às demandas socialmente mais visíveis e às tragédias que mais mobilizam a opinião pública.

Há, portanto, no fundo dessas deficiências, uma unidade: são as estruturas organizacionais das polícias que não estão funcionando. Afinal, a falta de rotinas adequadas e de treinamento apropriado, a carência tecnológica, a debilidade administrativa, a corrupção, o cotidiano desrespeito aos direitos humanos e a consequente falta de confiança da sociedade, produzem um duplo resultado: a ausência de informações –que torna impossível, em última instância, a formulação de políticas—e a inexistência dos meios indispensáveis à aplicação das políticas –se elas existissem. Sendo assim, a reforma das polícias é a pré-condição inescapável para que políticas de segurança sejam elaboradas e aplicadas, quer dizer, testadas, substituídas e aperfeiçoadas. Essa reforma teria de incidir sobre três pontos, correspondentes aos três focos da irracionalidade e da inépcia operacional: (1) modernização gerencial e tecnológica (indissociável da requalificação dos policiais e da integração entre as polícias civil e militar), para que se possam criar os elos: informações (coleta, produção, processamento, difusão e comunicação), diagnósticos, planejamento, avaliação e monitoramento; (2) moralização (que supõe o estabelecimento de novos mecanismos de controle interno e externo, como a ouvidoria, além de indução positiva através da valorização profissional); e (3) participação comunitária, pois sem transparência e engajamento social, o processo de reforma será incapaz de reconstruir a credibilidade institucional que as polícias, de um modo geral, perderam, no Brasil. Essa é uma agenda básica para começarmos a enfrentar, com mais eficiência, a violência e a criminalidade, sem ilusões românticas, mas com a convicção de que é perfeitamente possível melhorar, e muito, nossa realidade.

A SEGURANÇA PÚBLICA COMO QUESTÃO DAS ESQUERDAS
Síntese da apresentação no Fórum Social Mundial, em 29 de janeiro, 2001.

Luiz Eduardo Soares
(Visiting scholar da Columbia University e do Vera Institute of Justice –a partir de março de 2001, assessor especial da Prefeitura de Porto Alegre)

Em primeiro lugar, saúdo a inclusão, em si mesma ousada e inovadora, do tema “segurança pública” na agenda do Fórum Social Mundial. O fato é inusitado porque, infelizmente, na tradição da cultura política brasileira, aqueles que são sensíveis à urgência dos dramas sociais, com freqüência negligenciam o tema da segurança, considerando-o vicário, reflexo, dependente. Essa negligência tem sido responsável por uma grave capitulação política: uma das maiores preocupações da sociedade brasileira e, especialmente, das classes subalternas brasileiras, a segurança pública, foi submetida à liderança política dos conservadores, com conseqüências desastrosas para o próprio destino da civilização, no Brasil. A negligência, apesar de negativa, é compreensível, dadas as ligações entre certas práticas criminosas e o contexto de opressão sócio-econômica, o que conduziu as esquerdas a focalizar as causas do problema e a considerar eticamente hipócrita restringir-se às conseqüências. Outra razão da negligência é menos nobre: a teoria dogmática que define, unilateralmente, a polícia e todos os aparelhos de Estado como instrumentos do domínio de classe, ou até mesmo como mecanismos da ditadura de classe, para a qual é irrelevante a diferença entre os regimes políticos.
Eu gostaria de refletir sobre um exemplo concreto, bem brasileiro, muito presente em algumas metrópoles, no qual talvez resida o mais difícil desafio da segurança pública: o tráfico de armas e de drogas. Através do exame desse exemplo, minha intenção é chamar a atenção seja para as relações entre exclusão da cidadania e algumas formas da criminalidade violenta, seja para a necessidade de que nós, das esquerdas, sem perder de vista a necessidade urgente de agir na esfera das causas, enfrentemos o problema da segurança pública em sua especificidade, adotando políticas de segurança criativas, inteligentes, socialmente sensíveis, participativas, transparentes, democráticas, sob controle popular, eficientes e intrinsecamente comprometidas com o respeito aos direitos humanos. Em outras palavras, proponho ações em dois níveis, para combater, ao mesmo tempo, a exclusão social e o crime, com eficiência, mas sem desrespeitar os direitos humanos, jamais. O social e o econômico sempre estiveram em nossa agenda; a segurança, não. É tempo de reconhecermos não só a importância de incluí-la, atendendo ao apelo de toda a sociedade, em particular das classes populares, como também de compreender que sem o enfrentamento desse tema, a própria questão social escapará ao nosso foco –para não mencionar a questão política.
Ao exemplo, portanto: meninos pobres e negros transitam nas ruas das grandes cidades brasileiras. Eles são invisíveis; socialmente invisíveis. O recurso que encontram para reconquistar sua densidade ontológica, para impor sua presença, para recuperar sua visibilidade, é o medo. Os meninos impõem o medo para alcançar o reconhecimento de sua presença, para readquirir visibilidade, identidade interativa na dialética dos encontros humanos. A violência dos jovens, nesse caso, é o esforço desesperado de reconstrução do self, esmagado pela negação social mais drástica, aquela que superpõe, à discriminação de classe, o estigma da cor. O processo de afirmação da autoestima através da violência corresponde ao percurso de um atalho pelo avesso da relação interpessoal. Nesse quadro perverso, a produção psico-simbólica da masculinidade tende a acentuar os traços arcaicos e regressivos da misoginia e da homofobia.
Se o diagnóstico faz sentido, a terapia mais conveniente seria a devolução coletiva da visibilidade seqüestrada, não só pela oferta de emprego, não apenas pela oferta de um lugar subalterno no mundo do trabalho e das funções sistêmicas da produção e do mercado, mas sobretudo pela abertura de espaços valorizados de autocriação simbólico-cultural, para que o trabalho seja também criação, implique acolhimento nos jogos construtivos da sociabilidade e capture o imaginário jovem com possibilidades atraentes para a realização de si mesmo, como pessoa.
Focalizei o nível das causas ou fontes de alguns tipos de criminalidade e seu entrelaçamento complexo com os jogos da sociabilidade, dos quais, além do desemprego e da miséria, fazem parte valores, símbolos, atitudes, estigmas, linguagens corporais e distintas dramatizações dos (des)encontros humanos cotidianos. Passo a examinar as conseqüências do movimento desesperado dos meninos para recuperar visibilidade e um lugar no mundo. Se estivéssemos editando um filme, faríamos um corte e lançaríamos os espectadores, pela vertigem de um zoom, sobre a guerra diária das favelas cariocas. Por um momento, esqueceríamos o que sabemos sobre o abismo que cava um buraco na alma dos meninos armados do tráfico. Abismo que é pior que a fome, que é fonte da dor maior, porque condiciona a própria capacidade de humanizar-se e beneficiar-se das conquistas subjetivas e objetivas da civilização. Por um instante, deixaríamos de lado as almas cavadas e os olhos vazios dos meninos invisíveis e observaríamos seus deslocamentos nos bairros populares, nas favelas, nas periferias. O novo foco nos revelaria o avesso da invisibilidade dos meninos, o avesso de seu sofrimento e de sua carência essencial: o horror da tirania que encenam e da violência com que afirmam seu poder.
Surge, então, outro personagem, em nosso enredo: a população pobre, os moradores das áreas ocupadas pela tirania armada dos meninos, cuja visibilidade se reconstruiu no processo de domínio sobre seus irmãos de classe e de cor, cuja identidade se construiu no exercício do poder arbitrário sobre um território e seus habitantes. Encontramos, enfim, o novo terror e a nova invisibilidade provocados pela intervenção ameaçadora dos meninos em armas. O terror a que está submetida a população pobre das favelas e a invisibilidade social e política de seu sofrimento coletivo. A nova invisibilidade só é suspensa por seus efeitos violentos sobre a cidade: a bala perdida, essa loteria de tragédias. Eis aí, portanto, a conseqüência perversa de uma conseqüência perversa, cuja causa primeira é sócio-econômica. Na medida em que a primeira conseqüência (a invisibilidade dos meninos pobres) tornou-se causa de outro mal (a tirania exercida sobre a população pobre), não podemos deixar de enfrentá-la, simultaneamente ao enfrentamento da primeira causa.
É preciso que se descreva a tirania do tráfico nas favelas e que se acrescente à descrição o que tem feito a polícia, intensificando o despotismo. As liberdades democráticas não vigoram, nas favelas. Lá, a democracia, mesmo em sua dimensão puramente formal, ainda não chegou. Estão vedados aos pobres das favelas os benefícios mais elementares da cidadania. O direito de ir e vir, a liberdade de expressão, organização e participação política, não têm vigência. Em outras palavras, no Brasil, a transição democrática não se completou, ainda que nós tenhamos celebrado o fim da ditadura e da tortura, com a promulgação de nossa Constituição democrática, em 1988. A tortura acabou, no Brasil, quando as vítimas são brancos de classe média. Contra negros e pobres, persiste.
Esse exemplo demonstra que a segurança é matéria popular, no Brasil (ainda que não seja só isso). E que restaurá-la equivale à instalação de uma ordem minimamente democrática, pela qual anseiam as classes subalternas, expostas ao horror da barbárie. Para fazê-lo, temos de agir sobre a fonte da invisibilidade dos meninos (com políticas econômicas, sociais e culturais), mas temos também de agir sobre a fonte do terror (traficantes e policiais) vivenciado pelos brasileiros que vivem em favelas e periferias (com políticas de segurança que reformem radicalmente as polícias e organizem o sistema institucional de segurança de tal modo que ele possa ser eficiente, respeitando os direitos humanos –o que exigiria que assumíssemos a agenda mínima exposta em seguida). Claro que o problema da segurança pública não se esgota no tráfico armado, nas favelas e periferias, nem deveria beneficiar exclusivamente uma classe social. A ênfase justifica-se porque não valeria a pena reiterar pontos amplamente conhecidos e, sobretudo, porque minha tese central, nessa apresentação, é a seguinte: o tema da segurança pública, que já ocupa o topo da agenda popular, deve ser incorporado à agenda das esquerdas.
Considerando, analiticamente, a especificidade dos problemas de segurança –sem negar, entretanto, a necessidade de políticas estruturais--, eis a agenda mínima para a formulação de uma política verdadeira e radicalmente democrática, sintetizando as principais propostas que apresentei em detalhes no livro Meu Casaco de General[1][1]: modernização das agências institucionais de segurança, especialmente das polícias (gerencial e tecnológica, com requalificação dos profissionais, como pré-condição para que uma política seja viável –viabilizando-se dados consistentes, diagnóstico rigorosos, planejamento sistemático e avaliação corretiva regular-- e para que haja instrumentos de aplicação); moralização (via controles internos e externos, como a ouvidoria autônoma e com poder ilimitado de investigação e via indução positiva, além da valorização profissional dos policiais, que são, com frequência, submetidos a condições de trabalho humilhantes e salários indignos) e participação social.
Articulando os problemas e as políticas, guardadas suas especificidades e respeitadas as mediações, deveríamos nos pautar pela idéia matricial, em cujos termos uma boa política de segurança fosse sempre, também, de alguma forma e em algum nível, uma política social, econômica e cultural, e vice-versa, uma vez que essas dimensões são, no fundo, indissociáveis, e não há chances de êxito com tratamentos parciais, tópicos e fragmentários, e muito menos com o voluntarismo reativo. Portanto, quando insisto na necessidade de que as esquerdas tomem para si a questão da segurança e formule políticas específicas, não pretendo negar o valor de nossa tradicional sensibilidade para a dimensão sócio-econômica dos problemas mais graves que se manifestam como criminalidade. Nem pretendo ser ingênuo e negar que as polícias têm atuado como guardiãs dos interesses das classes dominantes. Pretendo, isto sim, evitar que nossa sensibilidade social nos cegue para o processo de autonomização das conseqüências, quando estas se convertem em novas causas, cujos efeitos são devastadores e exigem um enfrentamento específico. As esquerdas precisam de uma política de segurança e, por seus compromissos com os oprimidos/as e discriminados/as, por seus compromissos com a democracia radical, a transparência e a participação, somente elas serão capazes de combinar eficiência com respeito aos direitos humanos, e de dirigir as transformações profundas que essa área está exigindo, no Brasil.